详解台湾废弃物回收制度

编者按：目前台湾废弃物回收制度比较成熟。我国在制定包装物回收相关立法时，也会借鉴海外较成熟的回收制度或相关经验。本文希望通过对台湾废弃物回收制度进行解析，让包装企业能大致了解我国包装废弃物回收的立法趋势，以尽早制定相应策略。

废弃物回收既是一个经济问题，也是一个社会问题在台湾早已受到高度重视。笔者通过多年来对能源和环境的研究，以及在废弃物回收处理管理工作中的经验，对台湾废弃物回收制度的现状、当前存在的问题、疑惑和未来的努力方向进行介绍和分析，希望能与中国内地的相关机构进行交流，共同进步。

台湾废弃物回收制度及推行效果

台湾废弃物回收制度在20年前就已经开始萌芽。最初是引进“污染付费”的观念，到目前已形成一个比较成熟的“资源回收四合一系统”。台湾废弃物回收政策的详细演进过程如表1所示。

表1　台湾废弃物回收政策的演进

台湾废弃物回收系统由四个部分组成：地方政府、回收基金、回收和处理企业、社区民众。其以资金流为主线，通过对产品制造企业征收费用，然后将其补贴给产品回收者（包括社区民众、回收和处理企业），从而形成一个以经济刺激为导向的回收系统。其核心部分为基金管理中心，负责召集费率审议委员会、稽核认证团体和技术咨询委员会，制定制造企业缴纳费用的标准和给回收和处理企业的补贴费用，并监督和促进整个系统的稳定运行。具体运作流程为：首先由费率审议委员会研究各种产品的征收费率；然后由制造企业提供产品销售量等相关数据，并根据该数据缴纳相应的费用；最后由稽核认证团体来进行废弃物回收量的查核工作，然后将正确回收和处理数量上报到基金管理委员会由此来确定发放补贴的数额。整个系统的运行如图1所示。

图1 “资源回收四合一系统”运行图

目前，台湾废弃物回收系统中，应回收的产品共有14大类33项，这14大类产品有铁容器、铝容器、玻璃容器、纸容器、塑料类、农药废容器、干电池、机动车辆、轮胎、铅蓄电池、润滑油、资讯物品、电子电器、照明光源。由于各大类产品都各具特征，因此须对每一类别产品制定相应的回收模式和策略。

其中，现行的废容器回收系统的运作模式为：首先通过在学校、机关团体和住宅区分别设立不同的废弃物回收渠道，发动消费者回收废容器，并进行初步的分类；接下来由回收企业对这些废容器进行回收，并做进一步的分类和处理，除去杂质；最后，将初步处理过的废容器交由处理企业，对于可回收再利用的部分，可加工成新的材料，返回制造企业生产新的产品。一般对于回收和处理企业，基金管理委员会要通过基金补贴给与其一定的支持，并帮助他们不断探索废容器回收再利用的技术和方法。

处理企业是废弃物回收系统的重要组成部分。目前台湾受补贴的废弃物处理企业共有37家。其中，在废塑料处理方面，受补贴的企业共有16家，分别处理PET、PP、PE、PVC等。由于各种废塑料的回收处理办法并不一样，回收设备的产能利用率也不尽相同，范围从13.3%到81.5%不等，跨度非常大。各种废塑料处理企业的数量和平均产能利用率如表2所示。在非塑料处理方面，受补贴的处理企业约有21家，它们的平均产能利用率为17.0%～76.6%。各种非塑料处理企业的数量和平均产能利用率如表3所示。对于平均产能利用率只有13.3%和17.0%的处理企业，其回收效率和经济效益都不够理想，但获得政府补贴后，还是能生存且有一定的经济效益，因此，目前台湾废弃物处理企业的数量越来越多，废弃物回收处理的效果有望进一步提升。

表2 各种废塑料处理企业的数量和平均产能利用率

表3 各种非塑料处理企业的数量和平均产能利用率

据统计，自1998年也就是“资源回收四合一系统”建立以后，台湾废弃物回收处理量和废弃物回收处理率的提升颇为显著，其中，废弃物回收处理率从1998年的5.87%一直上涨到2007年的30.51%，而且还在持续增长之中，详见图2。可见，“资源回收四合一系统”确实取得了巨大的成效，是一种相对成功的回收模式和制度。

图2 1998～2007年台湾废弃物回收处理量和废弃物回收处理率

台湾废弃物回收工作存在的问题

废弃物回收管理是一项极为复杂的工作，因为它不只是某些特定人员的责任，而是需要全社会民众共同支持；牵涉到的不只是一个产品市场，而是政府的基金补贴下的整个废弃物回收市场。目前，台湾废弃物回收工作存在的问题主要有以下几个方面。

1.费率的制定未能完全符合市场变化

当前台湾废弃物回收系统中的费率主要由政府官员和专家来制定，虽然他们也会收集很多相关信息，但是要完全反映市场真实情况还是有一定难度，而且当前市场瞬息万变，如何制定合理的费率，无疑是一个巨大的挑战。

2.无法真实反映回收处理的情况和成本

制造企业缴纳的费用是依据产量和费率而定的，为了尽量少交费，难免会出现企业虚报、少报销售量的情况；对回收和处理企业的补贴是依据其回收处理成本而定，也会存在数据申报不实的问题。这就无法真实反映整个台湾废弃物回收处理的情况和成本。

3.制造企业只尽经济责任，不符合客观规律

制造企业是废弃物产生的源头，但是其只需要缴纳一定的费用，而不参与废弃物回收和处理的流程，无法深刻体会在产品设计时考虑是否易于回收等问题的重要性，也就无法从源头上减少废弃物的产生或降低废弃物的处理难度。同时，由于回收、处理工作是由对产品组成、危害并不了解的回收和处理企业来进行的，因此他们还要耗费一定的财力、物力去深入解析，然后再寻找处理的方法，这无疑增加了回收处理的成本，不符合事物发展的客观规律。

4.回收和处理企业规模较小，设备利用率低

目前台湾回收企业和处理企业的规模还比较小，无法形成规模效应，降低处理成本。同时，设备的利用率也较低，这与回收渠道的不完善和回收处理技术的不成熟有关。

台湾废弃物回收工作中的疑惑

这些年来，台湾在废弃物回收管理过程中，也遇到一些疑惑。

1.追求100%回收率的迷失

回收率达到100%是废弃物回收工作的理想状态，我们一直在向该目标前进，然而，在实际的实施过程中，我们发现，为快速提高回收率，最直接的方式就是提高补贴费用，而补贴费用主要是由制造企业缴纳和政府补贴，这无疑会增加制造企业的负担，同时，也会造成基金管理中心的巨额亏损。因此，究竟将经济诱因提升到何种程度，是非常值得讨论的。

2.如何对待低回收利用价值的废弃物

有些废弃物的回收价值很高，回收和处理企业通过废弃物的重复利用就可以获得良好的经济效益，对于这类废弃物，即使没有补贴，社会上也有比较完善的回收系统。而有些废弃物，即使给予很高的补贴费用，也无法引起回收和处理企业的兴趣，因为其回收后，只有很低或基本没有可重复利用的价值，也就无法为回收和处理企业带来任何经济效益。同时，发挥民众力量对废弃物的回收工作也非常重要，但有些废弃物，消费者回收后获得的收益也很低，这就大大降低了民众的回收热情。例如，目前市场上的啤酒瓶回收价格为0.5元/个，回收率很高，而普通纸盒、纸箱，回收费用非常低，愿意回收纸盒的消费者相对就少得多。因此，对于不同的产品，补贴的费用究竟有没有足够的诱惑力只能因产品而定，那么，回收系统该如何对待这种无法给消费者带来足够诱惑力的废弃物？

3.处理企业是否越多越好

很多处理企业在基金补贴的支持下，是具有较高的经济效益的，导致相关的处理企业越来越多，相应的产能利用率就会逐步下降。在废弃物回收制度中，必然需要对处理企业的数量进行控制，如何依据市场原则，将处理企业数量控制在合理的范围之内是一个亟待思考的问题。

4.回收和处理企业的生存难题

对于回收和处理企业来说，补贴是其生存的重要资金来源，如果要增加废弃物的处理量，自然就会增加处理成本，这时他们就会向政府索要更高的补贴费用，从而形成一个恶性的循环。因此，回收和处理企业的生存问题也是值得思考的，如何采用一种良性的商业模式以减小其对政府补贴的依赖性、如何提升回收处理技术、如何更有效地重复利用废弃物，是回收系统必须要探索的出路。

目前，台湾的废弃物回收系统主要靠政府牵头和运作，但未来还是会逐步将其回归市场，使产品形成“生产-消费-回收-处理-重复利用”的理性循环。

当前，台湾废弃物回收工作最重要的部分就是充分调动制造企业的力量，引进“生产责任制度”，由制造企业主导回收处理体系的运作，将目前的“资源回收四合一系统”演化为“资源回收五合一系统”，可有效降低废弃物的回收成本。据了解，瑞士在采用“资源五合一回收系统”以后，回收成本降低了10%左右。这样一方面可以降低制造企业的缴费负担，另一方面可从源头对废弃物进行控制，促进废弃物回收再利用，从而实现真正的循环经济。

同时，台湾还要建立制造企业、回收和处理企业、政府之间的交流互动平台，希望通过相互促进和有效监督，创造“三赢”的局面，即：对制造企业来说，可提高经营效率，降低缴费负担，提升“绿色企业”的形象；对回收和处理企业来说，能提升产能利用率，发挥规模经济效益，有效降低作业成本；对政府而言，退回监督者的角色，从宏观上引导环保经济的发展，而不直接介入回收处理系统的运作。